O instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnych skarbowych

Problem i uchwała NSA

Temat instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych jest szeroko komentowany zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i wypowiedziach prasowych, np. K. Janoś, Ministerstwo finansów ujawnia kłopotliwe dane. Fiskus zastawiał pułapkę na podatników. Komentowane było również orzeczenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, K. Janoś, Podatnicy, porzućcie wszelką nadzieję. NSA nie widzi niczego złego w wątpliwych praktykach skarbówki. Sam niejednokrotnie stawiałem zarzuty dotyczące instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych w skargach i skargach kasacyjnych. Od dnia wydania przez NSA uchwały w sprawie I FPS 1/08 upłynęło już kilka miesięcy, zatem można spróbować przyjrzeć się rozstrzygnięciu bez większych emocji.

Sama uchwała nie odnosi się zasadniczo do kwestii instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych. Jest to uzasadnione treścią pytania prawnego składu orzekającego w sprawie I FSK 657/16, które tej materii wprost nie dotykało. Z tej perspektywy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie można robić wyrzutu. Sąd trafnie wskazał, że problem ten wykracza bowiem poza granice postępowania uchwałodawczego, które wyznacza treść przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego.
Niestety na tym nie poprzestał.

NSA rozstrzyga, nie rozstrzygając

W dalszej części wywodu NSA odnotował, że art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie daje podstaw prawnych do weryfikacji zasadności i momentu wszczęcia postępowania dotyczącego przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego. Jest to konkluzja dość oczywista. Wskazana regulacja ma charakter materialnoprawny, a nie określa w żaden sposób kompetencji sądów administracyjnych, ani nawet przesłanek wszczynania postępowań karnych skarbowych.

Oprócz tego, Sąd wskazał, że wątpliwości natury konstytucyjnej, mogące występować na tle art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, powinny zostać wyjaśnione w ramach zainicjowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 31/14. Dodał również, iż dopuszczenie kontroli sądów administracyjnych nad rozstrzygnięciami procesowymi podjętymi na gruncie postępowań karnych i karnoskarbowych wykraczałoby poza zakres kognicji sądów administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1- 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

NSA nie chce zająć się problemem

Te stwierdzenia dowodzą, że NSA nie tylko uchylił się od zajęcia stanowiska (co mógł uczynić), ale na marginesie wykluczył kontrolę sądowoadministracyjną tej rodzaju „działalności” administracji skarbowej. Wywoła to tzw. efekt mrożący, gdyż składy orzekające sądów administracyjnych nie będą skłonne pochylić się nad problemem.

To, co budzi mój sprzeciw w stanowisku składu powiększonego, to właśnie forma „załatwienia” problemu. Gdyby skład orzekający stwierdził jedynie, że jest związany pytaniem prawnym, a ono tej kwestii nie dotyczy, byłby w pełni usprawiedliwiony. Uchwały nie podejmuje się bowiem z urzędu, lecz na mocy postanowienia Sądu albo wniosku uprawnionego podmiotu. Jednakże NSA, przy okazji, pozbawił skarżących wszelkich złudzeń. Wskazanie na wniosek RPO jest tylko wybiegiem, gdyż praktyka wycofywania przez RPO wniosków z TK w sprawach rozstrzyganych przez niektórych sędziów TK rodzi uzasadnione wątpliwości, czy wniosek doczeka się w ogóle merytorycznego rozpoznania. A odwołanie się do braku kontroli nad rozstrzygnięciami procesowymi w postępowaniach karnych skarbowych pomija sedno sprawy, którym jest określony sposób uruchamiania takich postępowań oraz cel tego działania.

Czy NSA ma rację?

Niezależnie od tego, nie zgadzam się ze stanowiskiem składu powiększonego na gruncie przepisów ustrojowych i procesowych dotyczących sądownictwa administracyjnego. Fakt, że nie przewidują one literalnie kontroli sądowoadministracyjnej kwestii podatkowych skutków wszczęcie postępowania karnego skarbowego nie stoi na przeszkodzie rozważeniu tej kwestii w ramach badania legalności, np. decyzji podatkowej. Wystarczającą podstawę do tego zapewniają zarówno zasady ogólne postępowania podatkowego takie jak zasada praworządności, czy zasada zaufania do organów podatkowych, jak i zasady konstytucyjne, w szczególności zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Jeżeli sądownictwo administracyjne chce pełnić deklarowaną rolę gwaranta praw i wolności obywatelskich, to nie może się uchylać od rozstrzygania istotnych problemów, czy też kierowania ich do rozstrzygnięcia przez inny organ sądowy. Tymczasem, według mojej wiedzy, nie ma żadnego pytania z sądu administracyjnego do TK dotyczącego konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, natomiast jest skarga konstytucyjna (sygn. SK 22/18). Jak już wielokrotnie przy różnych okazjach podkreślano, dla podsądnych ważna jest nie tylko treść orzeczenia, ale również sposób, w jaki zostało wydane i uzasadnione. Te czynniki determinują odbieranie sądu przez społeczeństwo. Wielka szkoda, że NSA to zlekceważył.

Aktualizacja – październik 2022 r.: uchwała NSA i co dalej?

Od publikacji tego artykułu upłynęło kilka lat podczas których wiele się wydarzyło w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych. Przede wszystkim opisany problem doczekał się w końcu rozstrzygnięcia odrębną uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 24 maja 2021 r., I FPS 1/21.

Zgodnie z uchwałą, w świetle art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 – 3 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena przesłanek zastosowania przez organy podatkowe przy wydawaniu decyzji podatkowej art. 70 § 6 pkt 1 w zw. z art. 70c Ordynacji podatkowej mieści się w granicach sprawy sądowej kontroli legalności tej decyzji.

Uchwała odpowiada w większości na liczne postulaty przedstawicieli nauki i praktyki, które ja także wysuwałem w ramach tego artykułu, w jego pierwotnej wersji. Umożliwia kontrolę działań administracji, gdy organy podatkowe powołują się na zawieszenie biegu terminu przedawnienia w związku z wszczęciem postępowania karnego skarbowego. Ponadto wymaga od tych organów, aby uzasadniały swoje stanowisko w tej kwestii, zanim sprawa trafi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Chociaż zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko jest bezspornie korzystne dla skarżących, to jednak należy pamiętać o sprawach zakończonych prawomocnie przed wydaniem uchwały. Tutaj wsparciem może być orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, ale do tej pory zarówno wyżej wymienione, jak i liczne kolejne sprawy, które wpłynęły do TK po dacie publikacji pierwotnej wersji artykułu, a dotyczące art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie zostały rozstrzygnięte.

Pozostaje więc czekać, aż opisany problem trafi na wokandę TK i zostanie rozstrzygnięty albo ustawodawca usunie kontrowersyjny przepis, czego domaga się między innymi Rzecznik Praw Obywatelskich w swoich wystąpieniach.